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新聞來源http://news.hexun.com/2012-08-27/145192112.html

內容來自仁德區土地貸款率利最低銀行hexun新聞

官員地方財政大都來自煙草 何來控煙積極性

把脈“控煙”難局由於煙草業涉及多個部門及地方政府切身利益,控煙往往流於形式。衛生部最近首次發佈《中國吸煙危害健康報告》稱,我國吸煙人群逾3億人,約占全球吸煙者總數的1/3。另有約7.4億不吸煙人群遭受二手煙的危害,每年因吸煙相關疾病所致死亡人數超過100萬。在7月12日在北京召開的“2012年中國控煙論壇”上,與會專傢指出,如果不加以有效控煙,至2050年,中國每年因吸煙相關疾病所致死亡人數將突破300萬。按照中國於2003年11月10日與世界衛生組織簽署的《煙草控制框架公約》,自2011年1月9日起,中國將在所有室內公共場所、室內工作場所、公共交通工具和其他可能的室外公共場所完全禁止吸煙。但至今,中國控煙現狀仍不容樂觀。“在我國,煙草業幹擾控煙的情況非常嚴重,最主要的原因就是國傢煙草專賣局與中國煙草總公司政企不分。”中國法學會行政法研究會副會長、中國政法大學法學院教授劉莘接受《瞭望》新聞周刊記者采訪時說。在劉莘看來,對於中國控煙,政企分開是法治的開端和延伸。隻有切斷政府與企業之間的利益鏈條,政府才能科學立法與嚴格執法,因為“煙草業的利益和公共衛生政策之間存在著根本且無法和解的沖突。”公共場所吸煙“禁而不止”8月10日中午,位於北京市大興區黃村的一傢餐館裡,盡管墻上掛著禁煙標志,但仍有幾位客人旁若無人地“吞雲吐霧”。“小本生意主要靠回頭客捧場,勸阻他們抽煙又怕得罪客人。不勸阻又擔心部分不吸煙的客人流失。”這傢餐館老板為難地對本刊記者說,“還是睜隻眼閉隻眼算瞭,反正也沒什麼部門來查。”這位餐館老板的顧慮,正折射出中國控煙現狀。按照衛生部的新規,公共場所經營者應當設置醒目的禁止吸煙警語和標志。然而,在一些餐廳、網吧、遊樂場等公共場所,極少有人出面有效勸阻吸煙者。“從1950年以來,煙草的危害被大量科學事實所證實。”劉莘介紹,“1964年,美國政府發表有關煙草危害的衛生總監報告,這是第一次以政府的名義確認煙草的危害。而現在,控制煙草危害,是一個世界性課題。”世界衛生組織(WHO)統計數字顯示,全世界每年因吸煙死亡的人數高達600萬,超過因艾滋病、結核、瘧疾導致的死亡人數之和。其中,吸煙者死亡約540萬,即平均每6秒鐘有1個吸煙者死亡,現在吸煙者中將來會有一半死於吸煙相關疾病;因二手煙暴露所造成的非吸煙者年死亡人數約為60萬。中國疾控中心發佈的《2011年中國控制吸煙報告》顯示,中國每天有超過3000人死於吸煙導致的相關疾病。有一半的長期吸煙者是死亡於吸煙導致的相關疾病,比如心臟病、慢性肺病及癌癥。目前,煙草的巨大危害已成為多數國傢的共識。2003年5月,世界衛生組織192個成員一致通過《煙草控制框架公約》,迄今已有172個締約方。2003年11月10日,中國成為該公約第77個簽約國。在過去幾年,中國做瞭大量控煙工作,不但積極推進無煙醫院和無煙城市項目,而且還力推戒煙,目前已有4個城市開通瞭“12320”戒煙熱線。2011年5月1日,衛生部修訂後的《公共場所衛生管理條例實施細則》正式實施,全國7大類28小類室內公共場所全面禁煙。2012年5月,衛生部發佈瞭《中國吸煙危害健康報告》。該報告陳述瞭煙草使用的危害、說明瞭二手煙對健康的影響,強調瞭戒煙的重要性。同時,有關禁煙的地方性法規紛紛出臺。比如今年天津、哈爾濱正式實施“禁煙立法條例”,這是迄今為止,國內最符合《煙草控制框架公約》要求的兩部法規,它要求室內公共場所百分之百禁止吸煙。但從目前來看,中國控煙形勢依然嚴峻,各種法規實施效果並不理想,控煙工作任重道遠。全國人大常委會委員、中國工程院院士、中華預防醫學會會長王隴德認為,從總體來說,國民對吸煙危害的認識和控煙意識沒有大的改變。“教師、醫生吸煙率仍然很高,許多公務員還在辦公大樓裡吸煙。”煙草業變相幹擾控煙7月18日,世衛組織總幹事陳馮富珍在北京為中國衛生部部長陳竺頒發瞭世界無煙日總幹事特別獎,以表彰陳竺和衛生部在控煙履約工作中取得的成績。“在當前中國控煙情況不容樂觀的背景下,世衛組織把控煙獎頒給中國衛生部門主管官員,這是對中國控煙既有進展的鼓勵,更是對未來中國控煙進一步發展的鞭策和激勵。”上海財經大學法治與發展研究中心主任麻國安教授認為。此前2008年11月,全球130多個國傢在南非德班召開國際控煙大會。因控煙不力,中國被與會的200名全球NGO代表授予“臟煙灰缸”獎,“頒獎詞”是:“寧要漂亮煙盒,不要公民健康。”在控煙方面,中國控煙協會近年來勇氣可嘉。2011年12月14日,中國控煙協會致信中國工程院,請求該院重新評估關於“降焦減害”研究成果。甚至有專傢要求重新評估“煙草院士”謝劍平的院士資格。2012年7月17日,中國控煙協會致函中國綠化基金會,建議其撤銷今年6月5日在世界環保日上頒給中國煙草總公司的“2011年生態貢獻獎”獎項,並在今後的評審中不再考慮煙草產業。該致函中還指出,中國煙草總公司作為全球最大的卷煙生產商,每年卷煙紙消耗約為10萬噸,而每生產1噸紙制品要用20棵大樹,我國每年生產卷煙紙就需要消耗200萬棵大樹。在多位受訪專傢看來,中國近年來控煙乏力,除瞭民眾對煙草危害性認識不足外,主要還與煙草業變相阻撓控煙密切相關。“中國煙草業采用淡化吸煙與二手煙危害的策略幹擾煙草控制。”劉莘舉例說,比如在煙草制品包裝上,用煙草廣告淡化煙草的健康危害,公開聲明否定煙草煙霧的致死本質,否定煙草危害的科學基礎。“中國煙草業不但拒絕在煙包上使用圖形警示,還出臺違背公約精神的規定,明確表明堅持以我國國情執行卷煙包裝警示,不采取圖片或象形圖形,但出口國外或港澳臺地區銷售時執行不同標準,都有圖形警示。”劉莘說。值得註意的是,中國煙草業還阻撓提高煙草稅和價格,堅持重稅“有害”說,並通過行業內部消化,增稅不漲價,保持銷售利潤依然最大化。據世界銀行估計,煙草制品零售價格每提高10%,高收入國傢的煙草消費量就會減少4%,中低收入國傢會減少大約8%,吸煙率則會相應地降低一半。“中國煙草業還鼓吹高檔煙,並把高檔香煙瞄準公務接待,推動特供煙、禮品煙等,渲染消費名煙是‘廳局級享受’,謀取最大利潤。”劉莘舉例說,“2011年,‘中華’等15種高檔品牌總收入超過6000億元,超過煙草業年總銷售收入的60%。其利潤比重可見一斑!”“中國煙草業還變相利用贊助等形式促銷,利用廣場、公園、車船、飛機場、網絡大做變相煙草廣告。”劉莘說。危害成本消解稅收貢獻在多位受訪專傢看來,煙草業作為納稅大戶,往往受到地方政府的重點扶持和保護,這無形中加大瞭控煙難度。“在國傢的稅收貢獻方面,煙草行業一直是全國的納稅大戶,很長時間處於第一的位置,對國傢財政作出瞭很大貢獻,地方財政也受益。”劉莘說。據統計數據顯示,在2005年全國納稅排行榜上,煙草業100強貢獻的稅收達到1520多億元,居各行業之首。整個煙草行業擁有5000億元資產、6000萬從業人員,每年給國傢貢獻近1/10的財政收入。同時有研究表明,2005年吸煙導致140萬人死亡,直接經濟損失為1665.60億元人民幣,間接損失為861.11億~1205.01億元人民幣,總經濟損失近3000億元人民幣,約占GDP的1.5%。當前,有不少人認為,煙草業上繳瞭大量稅款,為經濟作出瞭貢獻。今年5月,衛生部部長對這一觀點進行瞭駁斥。“實際上專傢早有研究,煙草造成的經濟損失已經超過瞭對稅收所謂的貢獻,在經濟上是得不償失的。更何況吸煙造成瞭患者、傢庭、社會巨大的傷害,這是無法用金錢衡量的。”對此,劉莘分析認為,煙草業對煙草種植者以及整個宏觀經濟而言,其全國平均經濟利潤為負。而更大危害,將可能在未來顯現。今年7月12日在北京舉辦的“2012年中國控煙論壇”上,中國疾病預防控制中心副主任、疾控中心控煙辦公室主任梁曉峰警告說,中國吸煙產生的醫療費用和生產力損失正在逐年迅速增加,隨著人口老齡化達到高峰,20年後將對醫療保險系統形成巨大壓力。梁曉峰說,與其他很多立竿見影影響健康的危險因素不同,因吸煙引發的疾病和死亡通常數年甚至數十年後方才顯現。一個現實是,中國政府也認識到煙草的巨大危害性,但對於控煙卻始終處於糾結之中。“煙草收入是很多地方政府的主要經濟收入來源之一,而抽煙所帶來的損害則無需政府直接買單。”北京大學經濟學院李紹榮教授接受本刊記者采訪時表示,“在這種情況下,出於地區利益考慮,地方政府對控煙也有抵觸。”“地方財政大部分都來自煙草。控煙就會嚴重影響地方財政,你讓我的控煙積極性從何而來?”雲南某市一位地方“一把手”對本刊記者直言。政企分開是控煙突破口多位受訪專傢認為,中國控煙乏力的深層次原因,是政企不分,從而導致煙草業處處鉗制控煙進程。“按照中國2008年公佈的控煙機制,中國的控煙機制是由工信部、衛生部等八部委組成,工信部為組長單位。而煙草總公司以另外一個面目出現在這個控煙機制中國傢煙草專賣局。”劉莘說。目前,國傢煙草專賣局的主管單位為工信部。8月20日上午,本刊記者發函工信部,希望就控煙情況采訪相關負責人,但截至23日18時30分發稿時,工信部並未給予任何回應。在劉莘看來,國傢煙草專賣局是國傢控煙履約小組八部委之一,讓與煙草業二位一體的煙草專賣局來負責並實施控制和減少煙草使用的政策與立法,對煙草業來說,是一項不可能完成的任務。劉莘認為,國傢煙草專賣局與中國煙草總公司實為“一班人馬,兩塊牌子”,在控煙履約中,國傢煙草專賣局作為煙草行業的主管行政機關,同時也是中國煙草總公司的“總經理”,反過來說,中國煙草總公司的“總經理”就是國傢煙草專賣局的首長,中國煙草總公司手中實際上行使行政權力,隻不過當它行使行政權力時,戴著國傢煙草專賣局的“面具”。“我國政企合一的煙草體制中,各級政府的煙草專賣局具有雙重身份,既是政府行政機關執法者,又是煙草生產企業、銷售等一系列經營活動的執行者,這兩種身份是內在矛盾的,在利益面前就會舍棄行政機關執法者的身份,形成行政壟斷。”劉莘說。“煙草專賣局這種雙重身份,實際上造成瞭這樣一種怪現象:一手促進煙草制品的生產和銷售,一手去控煙。”劉莘認為,“這種利益沖突導致煙草專賣局不可能真正實施控煙措施,相反在各種場合以各種方式阻礙控煙。”“國傢煙草專賣局與中國煙草總公司應盡快政企分開。中國煙草總公司隻作為國有公司存在,切斷二者在組織、人事和利益上的一切聯系。”李紹榮說,“考慮到《煙草控制框架公約》本身是公共衛生條約,各國控煙履約又多由衛生行政部門負責,建議領導小組辦公室設在衛生部。”“應由衛生部牽頭,聯合相關部委,邀請社會有關各方參與,制定國傢煙草控制中長期行動計劃,明確各階段煙草控制目標、措施,開展煙草控制的項目,減少煙草使用和被動吸煙。”李紹榮說。在李紹榮看來,還應建立國傢統一的煙草控制籌資機制,整合各相關方資源,為國傢層面的跨部門跨行業的煙草控制活動提供資金支持。“‘十二五’期間應采取有效措施,逐步將我國煙草制品稅率提高到60%以上。建立稅價聯動機制,使稅率的提高更直接地反映到零售價格上。”麻國安說。在麻國安看來,修改後的《廣告法》應明確寫入“全面禁止煙草廣告、促銷和贊助”,或禁止所有煙草廣告、促銷和贊助。“國傢工商行政管理局應撤銷目前各地用煙草品牌冠名希望小學、廣告牌及題詞。”麻國安建議,應由國傢質檢總局與衛生部制定《境內煙草制品包裝標識辦法》,在中國所有生產、銷售的卷煙制品包裝上,由政府下令強制印上符合《煙草控制框架公約》及其實施準則要求的圖形警示。全國人大常委會副委員長韓啟德最近在“2012年中國控煙論壇”上披露,全國人大正在為控煙立法做積極準備,已派工作組赴各地調研控煙立法。多為受訪專傢認為,無論是控煙立法、執法,最關鍵是要看政府的意識和意志。中國控煙雖在短期內會對經濟產生一定影響,但隻要各方面把大賬算清楚,相信政企分開、立法控煙必然是最終的選擇。

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